從美豬牛進口不同調看地方自治

近期媒體報導指出,總統日前宣布開放萊克多巴胺(Ractopamine;乙型受體素的一種,俗稱瘦肉精)豬肉及30月齡以上的美國牛肉進口,引起討論,部分縣市首長堅持瘦肉精含量0檢出的標準。對此,衛福部長表示,食安政策應由中央統一,未來中央訂出容許量標準,地方必須依照中央公布的容許值去檢驗和開罰,不得自訂標準。究竟地方跟中央權責如何劃分?或許值得我們進一步討論。

  •  哪些事項,地方政府可以享有自治權?

《地方制度法》第2條區分了「自治事項」與「委辦事項」,所謂自治事項,指地方自治團體得自為立法並執行,或法律規定應由該團體辦理之事務,而負其政策規劃及行政執行責任之事項;而委辦事項,則指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定,在上級政府指揮監督下,執行上級政府交付辦理之事項。因此,自治團體對於自治事項,原則上享有完全之決策權;但若對於委辦事項,則須受上級機關監督。

而就事務內容討論,若該事務屬於中央事務,且具備「全國一致」之特徵時,因該事項強調整體性與統一法律秩序,以維持國家全面性穩定發展,此時應認為此一事項屬於「委辦事項」;反之,若有因地制宜之需要,強調地方特殊性與實際需求,則應屬於「自治事項」。簡單來說,判斷權責是否專屬中央,或可由地方自行訂定,判斷重點在於是否具備「全國一致」(例如:全民健保制度)或「因地制宜」(例如:社會福利)之特徵。

  •  地方政府享有「瘦肉精」管制的自治權限嗎?

我國《憲法》制定了中央與地方之權限劃分,其中第108條將「公共衛生」事項,由中央立法執行或交由省縣執行;《地方制度法》第18條以下規定,地方機關對於「衛生及環境」保護事項,依法享有自治權限。而牛、豬隻使用之萊克多巴胺含藥物飼料添加物,規範於《動物用藥品管理法》,至於進口肉品用藥殘留標準,依照《食品安全衛生管理法》第15條第2、4項、《動物用藥殘留標準》第3條,明定由「中央主管機關會商相關機關定之」、「中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許標準」。因此,若依照該食品安全規範,似乎僅有中央具有進口肉品「瘦肉精」容許量管制的權限。

不過,各縣市政府對於食品安全衛生規範,多已訂有自治條例,例如《臺中市食品安全衛生管理自治條例》第6條之1:「製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列之豬肉及其相關產製品,不得檢出乙型受體素」,擬定0檢出管制標準,因此,中央與地方針對「瘦肉精」容許量管制的權責,事實上仍有不明確之情形。

  •  中央、地方不同調,是可以被容許的嗎?

2012年聯合國食品法典委員會(Codex)訂出萊克多巴胺的安全容許量標準,牛、豬肉品殘留量為10ppb。故中央若參照此一國際標準,允許檢出殘留之萊克多巴胺在10ppb以下,但地方仍堅持0檢出,明顯地方與中央不同調,這樣是可以被容許的嗎?

依照司法院大法官會議第498、738號解釋認為,為保障地方因地制宜之特殊性,藉以落實地方自治,國家法律之規定僅為法律標準的「最下限」,地方政府得針對該領域為更嚴格、合乎地方特性之規定。

不過,若就整體食安體系,以及瘦肉精管制的內容來看,似乎具有「全國一致」的特徵,否則將可能出現各縣市間存有進口肉品檢驗差異,進而導致執法不一的情形,使人民無所適從,故筆者認為,地方於此應不具有制定瘦肉精容許量管制的權責。

又若認為地方有其權責,依《地方制度法》第28條第2款規定,地方自治團體就其自治事項或依法律及上級法規之授權,雖可於合理範圍內以自治條例限制居民之基本權,但仍然有比例原則的適用,應特別留意。

  •  若地方自治牴觸中央法令,自治規範還有效嗎?

地方自治條例,依法不得逾越授權目的、範圍或牴觸中央法令。因此,自治條例若與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例規定牴觸時,依照《地方制度法》第30條規定,行政院、中央主管機關得函告地方自治條例之規定無效。

本次拍板開放瘦肉精肉品於符合國際規範下進口,確實可能導致人民對食安產生疑慮,不論決策目的是否助於國際地位之提升,仍宜聚焦作政策性探討(例如:科學證據多寡、本土畜產業保護、產品標示要求、通路限制及後續稽查措施等),避免流於意識形態之爭。

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